Šta je nelegalna gradnja?

Nelegalna gradnja je, ukratko, gradnja bez dobijene građevinske dozvole. U Srbiji je procenjeno postojanje oko čak 5 miliona nelegalnih objekata, što je pokazao satelitski snimak Republičkog geodetskog zavoda, koji se koristi u sadašnjem postupku ozakonjenja objekata  na osnovu Zakona o ozakonjenju objekata iz 2015. godine (o razlici između termina ozakonjenja i legalizacije koji je poznatiji javnosti, biće više reči u nastavku).  Satelitski snimak danas predstavlja preduslov za mogućnost da ozakonite objekat, jer jedino objekti vidljivi na snimku iz 2015-te godine mogu ući u postupak ozakonjenja, dok se objekti građeni nakon toga ne mogu ozakoniti. Svakako je 5 miliona,  cifra koja daleko premašuje doskorašnje pretpostavke struke da Srbija ima ukupno oko 1,5 miliona nelegalnih objekata. Analizom stanja u ovoj oblasti utvrđeno je da su svi raniji zakoni o legalizaciji predviđali manje ili više komplikovane procedure i da je za najveći broj građana, ukupni trošak legalizacije (od pribavljanja potrebne dokumentacije, do plaćanja naknada), bio jedan od osnovnih razloga  zbog čega se postupci ne okončavaju. Takođe građani nisu bili motivisani da ulaze u postupke ozakonjenja imajući u vidu trend neizvršavanja sankcija predviđenih zakonom, prema onima koji su nastavljali da grade bespravno svoje objekte.  Najnovije izmene zakona koje zabranjuju prodaju nelegalnih objekata[1], najverovatnije će biti najsnažniji podsticaj za pojedince da svoje objekte ozakone a efekti ove zabrane će se tek videti u budućnosti.

Kako je moguća nelegalna gradnja?

Na pitanje kako je uopšte došlo do nelegalne gradnje u ovom obimu, jasnije se može doći do odgovora uvidom u same početke ovog problema. A pogrešnim putem se pošlo verovatno još od 1985. godine kroz donošenje Odluke o privremenoj urbanističkoj i građevinskoj dozvoli. Tome je svakako pomoglo i postepeno  ukidanje monopolske pozicije državnih građevinskih preduzeća, jer su samo ona u socijalizmu moga da grade višespratne i druge zgrade, i omogućavanje privatnog preduzetništva u izgradnji tokom 90-ih, uz veliku podršku poltičkih elita i javne uprave, koja je u svemu tome nalazila svoj koruptivni interes. U to vreme stvaraju se idealni uslovi u kojima divlja gradnja počinje nesmetano da se razvija. Iako je bespravna gradnja bila poznata i u socijalizmu 60-ih godina, ona je bila ograničena na gradnju porodičnih kuća na poljoprivrednom zemljištu van oboda gradova, što je najčešće viđeno kao marginalna pojava. Prava implozija gradova bespravnom gradnjom nastaje kroz 90-e godine i u kontinuitetu opstaje do današnjih dana. Pomenutom Odlukom o privremenoj  urbanističkoj i građevinskoj dozvoli (doneta 1985. a ukinuta 2003.) bila je omogućena adaptacija i poboljšanje uslova stanovanja vlasnika objekta na vlastitoj parceli za manje objekte od 50-80mkv.[2] Naravno, objekti su od manjih intervencija jako brzo počeli da narastaju u  obimu od nekoliko stotina pa i hiljada kvadratnih metara. Motiv da se prevaziđe restriktivni urbanizam, koji je branio gradnju pre završetka planske regulacije, pretvorio se u svoju suprotnost.  Mnoge od poznatih zgrada u Beogradu izgrađene su uz privremenu građevinsku dozvolu i opstaju do danas ili su uspešno legalizovane: zgrada  TV Pinka, Staklenac na trgu Republike, Tržni centar Sremska, itd. [3]

Prvi zakon o legalizaciji je donet 1997. godine[4] , a potom, kao deo Zakona o planiranju i izgradnji,  2003. godine. Zakonom  o planiranju i izgradnji pokušalo se stati na kraj nelegalnoj gradnji i dotadašnju gradnju prevesti u legalno stanje. Taj zakon je omogućio legalizaciju objekata koji su bespravno izgrađeni do njegovog stupanja na snagu, i to kao prelazno zakonsko rešenje.  Cilj je bio okončanje do tada zasnovanih odnosa bespravne izgradnje, pri čemu bi eventualna nova bespravna izgradnja bila sankcionisana, uklanjanjem bespravno podignutog objekta i krivičnom odgovornošću. Pokušaji legalizacije su nastavljeni donošenjem zakona 2006. 2009. i 2011. godine, odnosno posebnog zakona 2013. godine – Zakona o legalizaciji objekata[5], ali su efekti svih ovih zakona bili skromni. Inflacija regulative nastavljena je i donošenjem Zakona o ozakonjenju objekata[6] , kada se, po rečima vlasti, odlučilo suštinski stati na kraj nelegalnoj gradnji.

 Za sve to vreme, dok se radilo na pronaženju zakonskog okvira koje bi predstavljalo održivo rešenje, predstavnici vlasti su paralelno pokazivali ličnu neodgovornost nelegalnom gradnjom svojih privatnih objekata. Time se slala poruka javnosti da poštovanje zakona i nije obaveza. Karakterističan je slučaj bivšeg predsednika SRJ Slobodana Miloševića, koji je  bespravno srušio staru i podigao novu porodičnu kuću, ili slučaj bivšeg predsednika RS Tomislava Nikolića i njegovih sinova sa bespravno podignutim kućama sagrađenim na vodoprivrednom dobru kod novobegradskog Bloka 45.

Da  li je legalizacija uopšte pravična?

Radi boljeg razumevanja koncepta legalizacije, uputno je konsultovati  Odluku Ustavnog suda iz 2012. godine, kojom su neustavnim proglašene odredbe Zakona o planiranju i izgradnji, koje se odnose na postupak legalizacije. Ustavni sud je u svojoj odluci 2012. godine utvrdio  da odredbe čl. 185. do 200. Zakona o planiranju i izgradnji[7], nisu u saglasnosti sa Ustavom i da koncept legalizacije, postavljen na taj način, nije ustavan.

Tadašnji zakon je uspostavio dvostruki režim ostvarivanja jednog istog prava, i to kroz:

• redovnu zakonsku proceduru dobijanja građevinske dozvole;
• vanrednu proceduru kroz naknadno dobijanje dozvole i postupak legalizacije već izgrađenih objekata;

Ustavni sud je u svojoj odluci našao, da država umesto da primenjuje propisane zakonske sankcije za nelegalnu gradnju u vidu rušenja objekta, ona ih prećutno zamenjuje pravom na legalizaciju. Pri tom, država sve vreme u kontinuitetu, zadržava i krivičnu odgovornost prema nelegalnim graditeljima (bespravna izgradnja inkriminisana je od 2001. godine). Ovakvu pravnu konfuziju, sud je ocenio kao pravnu situaciju koja protivreči načelima jedinstva pravnog poretka.

Ono što je za našu priču najvažnije jeste da je sud takođe smatrao da je tadašnjim zakonom prekršeno i načelo jednakosti građana i zabrane diskriminacije. Zakon je  ustanovio  režim, po kome oni koji krše zakon,  po povoljnijim uslovima mogu da ostvare jedno isto pravo, od onih građana koji su dozvole za gradnju dobijali po redovnoj proceduri poštujući propise. Ovakava situacija je u suprotnosti sa pravnom jednakošću građana koja  ne dopušta, u načelu, nikakav oblik razlikovanja građana u obavezama koje su propisane propisima. Drugim rečima, legalizacija jeste moguća ali jedino uz naknadno izvršavanje svih  obaveza u pogledu izgradnje objekta koji već izvršava svaki građanin u postupku legalne gradnje (u meri u kojoj je to faktički moguće).

Ustavni sud je svojim stavom proglasio neustavnim koncept legalizacije u smislu da nelegalni graditelji koji su prekršioci propisa na ovaj način stiču nedopuštene privilegije, posebno imajući u vidu da je bespravna izgradnja bila sankcionisana i krivičnom odgovornošću.

Novi ( stari)  Zakon o ozakonjenju objekata.

Na osnovu prethodnogmogla bi se sagledati i ceniti ustavnost odredbi i najnovijeg zakona. Zakon o ozakonjnju  objekata donet je 2015 godine a njegove izmene i dopune krajem 2018. godine.  Zakon inače ne definiše šta predstavlja ozakonjenje, već samo da ono predstavlja javni interes za Republiku Srbiju (član 2.). Država ima ovlašćenje  da uređuje i obezbeđuje ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa (člana 97. tačka 8. Ustava) i u tom smislu ozakonjenje isto  kao i legalizacija nisu sporni. Međutim, zakon na sličan način privileguje nelegalne graditelje koji krše zakon, propisujući olakšani postupak za prevođenje nelegalnih objekata u legalni pravni okvir.

Istina, dok je legalizacija predstavljala  naknadno izdavanje građevinske i upotrebne dozvole za objekat, ozakonjenjem se ne dobija naknadno dozvola, ali se proizvode jednake pravne posledice kao i kod legalizacije, na osnovu čega možemo reći da se radi o istovrsnim pojmovima. O tome nam posredno govori član 36. zakona koji predviđa da se nakon uspešno okončanog postupka ozakonjenja, stiče uslov za upis u katastar, što predstavlja jednaku pravnu posledicu kao i kod  redovnog  postupka dobijanja građevinske dozvole.[8]

Da li i novi Zakon o ozakonjenju objekata stvara povoljnije uslove za investitore koji su kršili propise a nisu trpeli sankcije, zbog čega je i prethodni zakon osporen od strane Ustavnog suda? Odgovor se čini potvrdnim. Zakon sadrži niz povoljnijih tehničkih i materijalnih uslova za ostvarivanje prava na nelegalno izgrađenim objektima, čime se krši osnovni princip da su pred Ustavom i zakonom svi građani  jednaki: od uprošćene tehničke dokumentacije do neplaćanja doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta. [9] Inače, doprinos za uređivanje građevinskog zemljišta predstavlja veliki izvorni prihod lokalnih samouprva koje one koriste za izgradnju i održavanje objekata komunalne infrastrukture. Njegovim ukidanjem za ’’privilegovane društvene grupe’’, trošak održavanja i izgradnje komunalne infrastrukture se socijalizuje. Odnosno, troškovi se prebacuju na društvo i na one pojedince koji su poštovali zakon i izmirivali svoje obaveze u redovnoj proceduri dobijanja građevinske dozvole. Ukrtako, troškove ćemo na kraju platiti svi zajedno!

Ko je kriv?

Postavio bih nekoliko pitanja za razmišljanje. Da li je ovako postavljen zakon ustavan? Ako je i ustavan, da li je pravičan? Da li je ovo jedini način na koji se problem nelegalnih objekata može rešiti? I na samom kraju, ko je kriv za bespravnu gradnju u Srbiji?

• Da li je to država, kontinuiranim nesprovođenjem zakona uprkos postojanja zakona koji su uređivali gradnju, i sankcionisali protivpravna postupanja?

• Da li su to građani koji su često iz socijalne nužde, radi zadovoljenja egzistencijalnih potreba, rešavali stambenu situaciju i ostvarivali pravo na dom, ali i građani koji su ovu mogućnost koristili za sticanje profita i potrebe poslovanja?

Ostavljam vama da sudite.

Velimir Petrovic – Istraživač u Komitetu pravnika za ljudska prava

Izvor

[1] Nadležni organ za ozakonjenje je dužan da za sve objekte koji su u postupku ozakonjenja po službenoj dužnosti dostavi organu nadležnom za poslove državnog premera i katastra potvrdu da je objekat u postupku ozakonjenja, u cilju upisa zabrane otuđenja za te objekte u vidu zabeležbe, u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona. član 28. („Sl. glasnik RS“, br. 83/2018)

[2] Odluka je sadržala odredbu da u slučaju ne uklapanja objekta u regulacioni plan -objekat se ruši

[3] Ksenija Petovar,  Grad bez građana – tako se gradi(lo) u Beogradu i Srbiji, Republika, 30. 09. 2010.

[4] Zakon o posebnim uslovima za izdavanje građevinske, odnosno upotrebne dozvole za određene objekte („Službeni glasnik RS”, 16/97),

[5] Zakon o legalizaciji objekata („Službeni glasnik Republike Srbije“, broj 95/2013),

[6] Zakon o ozakonjenju objekata („Sl. glasnik RS“, br. 96/2015 i 83/2018)

[7] Zakon o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-US i 24/11)

[8] Na to nas upućuje i član zakona koji kaže da Zahtevi i prijave za legalizaciju objekata podneti do 29. januara 2014. godine, smatraju se zahtevima u smislu ovog zakona.(član 6. Stav 2) čime se stvara određeni pravni kontinuitet sa prethodnim zakonima, Zakon o ozakonjenju objekata („Sl. glasnik RS“, br. 96/2015 i 83/2018)

[9] Kao odgovarajuće pravo da se objekat ozakoni smatra se pravo korišćenja, dok to parvo ne važi I za redovnu procedure dobijanja građevinske dozvole. (član 135.) Zakon o ozakonjenju objekata („Sl. glasnik RS“, br. 96/2015 i 83/2018)